Vom Kalten Krieg zu Occupy Wallstreet: Menschenrechtsagenda für das 21. Jahrhundert

2 07 2013

Wiener Menschenrechtsgespräche (1): Christian Strohal & Manfred Nowak

SENDUNG: Journal Panorama, 2. Juli 2013, 18:25 Uhr, Ö1

Vor genau 20 Jahren, im Juni 1993, fand in Wien die 2. UN-Menschenrechtskonferenz statt. Rund 10.000 Menschen trafen sich damals in der Wiener UNO-City, um ein neues Menschenrechtssystem für die Welt zu entwickeln: Regierungsvertreter, ebenso wie Aktivisten und Aktivistinnen der Zivilgesellschaft. Damals erlebte die Welt gerade das Ende des Kalten Krieges und eigentlich hätte Berlin – als symbolträchtiger Ort des Mauerfalls – Austragungsort der Weltmenschenrechtskonferenz sein sollen. Doch ein Jahr vor Konferenzbeginn machte Deutschland einen Rückzieher und Wien sprang ein. Der österreichische Diplomat und Menschenrechtsexperte Christian Strohal war damals für die Organisation der UN-Konferenz zuständig. Manfred Nowak, Leiter des Ludwig Boltzmann Instituts für Menschenrechte und mittlerweile ehemaliger UN-Sonderberichterstatter für Folter, organisierte das parallel dazu laufende NGO-Forum. Im Juni 2013 organisierten die beiden gemeinsam die Jubiläumskonferenz „Vienna + 20“ in der Wiener Hofburg.

Foto (c) Vienna + 20

Wieso fand die riesige UN-Menschenrechtskonferenz damals eigentlich ausgerechnet in Wien statt?

STROHAL: Die war deshalb in Wien, weil Berlin letztendlich gesagt hat: diese Konferenz ist uns zu groß. Der damalige Außenminister Mock hat die Herausforderung angenommen. Außerdem hat das sehr gut in die österreichische Menschenrechtspolitik gepasst. Wir haben ja immer eine ganz besondere Position zwischen Ost und West gehabt. Gerade Anfang der 1990er gab es große Erwartungen und eine Art Aufbruchstimmung. Daher war Wien ein logischer Ort.

Das Abschlussdokument – Wiener Erklärung und Aktionsplan – gilt ja als Meilenstein für die internationalen Menschenrechte. Doch, was hat dieses Dokument eigentlich bewirkt?

NOWAK: Dieses Abschlussdokument ist die Basis des gesamten UN-Menschenrechtsprogramms seit 1993. Institutionell wurde darin das Amt des Hochkommissars für Menschenrechte geschaffen. Das war eine massive Stärkung der Menschenrechte innerhalb der Vereinten Nationen. Die drei Hauptaufgaben der UNO sind: Sicherung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit auf der einen Seite, Entwicklung und Menschenrechte auf der anderen Seite. In der Realität haben Frieden und Sicherheit immer mehr Priorität gehabt. Auch budgetär. Früher machte das Menschenrechtsprogramm vielleicht 1-2 Prozent des Gesamtbudgets aus. Mit der Schaffung des Hochkommissariats hat sich das grundlegend geändert. Heute ist die Hochkommissarin mit eigenen Büros in mehr als 50 Staaten der Welt vertreten. Die Menschenrechte sind ins Feld gegangen.
Heute sind Menschenrechte ein Querschnittsthema in vielen Bereichen der Vereinten Nationen. Auch „Entwicklung“ wird heute anders definiert. Da geht es nicht mehr nur um Wirtschaftswachstum und Industrialisierung, sondern um die Verwirklichung von wirtschaftlichen, sozialen, bürgerlichen und politischen Rechten.
Ein anderer Punkt, der mir sehr wichtig ist: Menschenrechte sind nur dann wirklich geschützt, wenn die Opfer die Möglichkeit haben, vor einem internationalen Organ zu klagen. Heute ist die Möglichkeit der Individualbeschwerde in zahlreichen Menschenrechts-Konventionen der UNO enthalten. Auch für Frauenrechte war die Wiener Konferenz ganz zentral. Das wurde vor allem von der Zivilgesellschaft gepusht. Es fand ein Paradigmenwechsel statt, dass man Gewalt gegen Frauen, häusliche Gewalt und traditionelle Praktiken, wie Genitalverstümmelung als Menschenrechtsverletzung begriffen hat. Heute sind Frauenrechte ein Mainstreaming-Thema der gesamten Menschenrechtsarbeit. Dafür war Wien stärker verantwortlich als die Weltfrauenkonferenz in Beijing, zwei Jahre später.

Foto (c) International Organization for Migration

Papier ist ja geduldig. Was von den vielen Beschlüssen ist denn auch tatsächlich umgesetzt worden?

STROHAL: Der wichtigste Punkt ist sicher das Amt der Hochkommissarin für Menschenrechte. Das wurde bereits wenige Monate später umgesetzt. Davor hatte das UN-Programm vielleicht 120 Mitarbeiter, die Hochkommissarin hat heute an die 1.200. Generell würde ich sagen, dass die Menschenrechte damals in der Mitte des Weltgeschehens angekommen sind. Von den Beschlüssen, die wir in Wien gefällt haben, wurde das meiste tatsächlich umgesetzt. Herausforderungen gibt es natürlich – vor allem auf nationaler Ebene. Es braucht einen politischen Willen, um die internationalen Beschlüsse auf lokaler Ebene Wirklichkeit werden zu lassen. Das heißt, das Glas ist nach der Konferenz halb voll, aber eben nur halb voll. Die zweite Hälfte liegt in Händen von Regierungen. Dort ist der Wille nicht immer in gleichem Maße ausgeprägt. Aber selbst da muss man sagen, hat in Wien ein grundlegender Wandel stattgefunden: Es gibt heute kaum noch Regierungen, die offen sagen, dass sie grundsätzlich gegen Menschenrechte sind. Nur bei der Umsetzung gibt es eben Schwachpunkte.

Welche Themen waren damals bei der Wiener Konferenz die konfliktreichsten?

STROHAL: Wir sind in diese Konferenz nach einem 2-jährigen Vorbereitungsprozess hineingegangen. Das ganze passierte vor dem Hintergrund des Falls der Berliner Mauer. Damals gab es eine besondere Aufbruchstimmung. Gleichzeitig hatte das zur Folge, dass eine Reihe von Regierungen von dort, was man heute den Globalen Süden nennt, sich plötzlich dieser Menschenrechtsdiskussion ausgesetzt gesehen haben. Vorher waren sie – so komisch das klingt – durch den Ost-West-Konflikt geschützt. Daher haben sie versucht, die Universalität von Menschenrechten in Frage zu stellen.

NOWAK: China war diesbezüglich schwierig. Generell waren die asiatischen Staaten am schwierigsten. Ihre Hauptargumente waren: diese Menschenrechte sind doch eigentlich ein westliches Konzept. Bei uns in China, in Nordkorea oder auch in den islamischen Staaten schaut die Welt völlig anders aus. Wir haben unsere eigenen Werte. Gerade in der sozialistischen Welt hielt man ja zu viele Individualrechte für schlecht. Man wollte lieber die Pflichten betonen. Das war Teil des sozialistischen Menschenrechtskonzepts. Heraus kam dann auf der Konferenz ein interessanter Kompromiss: Der Süden hat letztlich nachgegeben und die Universalität der Menschenrechte anerkannt. Gleichzeitig musste der Norden anerkennen, dass die WSK-Rechte, also wirtschaftlich, soziale und kulturelle Rechte genauso wichtig sind, wie politische Rechte. Die WSK-Rechte kamen ja eher aus dem sozialistischen Menschenrechtsverständnis. Die sagten: das Recht auf Nahrung, das Recht auf Bildung – die sind genauso wichtig, wie das Recht auf Versammlungs- und Meinungsfreiheit. Diesen Kompromiss kann man durchaus als historisch bezeichnen.

Foto (c) vienna + 20

Weshalb haben sich Europa und die USA eigentlich so gegen die WSK-Rechte gewehrt?

NOWAK: Schon während des kalten Krieges ging es um die hoch ideologische Auseinandersetzung zwischen dem westlichen Menschenrechtskonzept und dem sozialistischen. Die westliche Vorstellung von Menschenrechten ist aus den bürgerlichen Revolutionen des 18./19. Jahrhunderts entstanden. WSK-Rechte machen ja sehr viel stärker positive Leistungen des Staates notwendig. Das Recht auf Bildung bedeutet ja: ich muss als Staat ein Bildungssystem zur Verfügung stellen, damit alle Kinder bis zum 14./15. Lebensjahr unentgeltlich Zugang zu Bildung haben. Das kostet Geld. Der Westen hat immer gesagt: das sind ja keine wirklichen Rechte, die man vor einem internationalen Gericht durchsetzen kann. Vor allem die USA haben diese Meinung vertreten. Die USA sind übrigens, neben Somalia, das einzige Land, das die UN-Kinderrechtskonvention nicht ratifiziert hat. Warum wehren die sich so gegen Kinderrechte? Na, weil diese wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte gerade bei Kindern besonders wichtig sind: Das Recht auf Bildung, Zugang zu Gesundheitsversorgung, Recht auf Nahrung. Dass das gleich wichtig sein soll, wie das Recht auf Religionsfreiheit – das ist dem amerikanischen System undenkbar. Aber wie gesagt, langsam ändert sich da etwas und Wien hat dafür die Weichen gestellt.

Jetzt liegt die Wiener Konferenz 20 Jahre zurück. Seither hat es keine mehr gegeben und es ist derzeit auch keine neue Konferenz angedacht. Woran liegt das? Haben wir keine Menschenrechtsprobleme mehr auf der Welt?

STROHAL: Das liegt einerseits daran, dass so eine UN-Konferenz ein riesiger Aufwand ist. Nicht nur für das Gastland, sondern für das gesamte UN-System. Der zweite Grund ist, dass wir in der Tat keine entscheidenden Punkte haben, die als Verhandlungsmaterie derzeit offen wären. Drittens haben wir doch vieles umgesetzt, was damals beschlossen wurde. Wir sehen die positiven Folgewirkungen der Wiener Weltkonferenz. Natürlich sind wir noch nicht überall, aber eine neue Konferenz sieht man derzeit nicht notwendig. Jetzt geht es darum, dass das internationale System auf nationaler Ebene verwirklicht wird. Der fehlende politische Wille auf nationaler Ebene kann sich nicht mehr auf fehlende internationale Möglichkeiten ausreden.

NOWAK: Ich meine schon, dass man eine neue Weltkonferenz andenken sollte. Ich stimme schon mit Christian Strohal überein, dass diese Aufbruchstimmung heute nicht da ist. Aber wir erleben auf der Welt zahlreiche Protestbewegungen: den arabischen Frühling, Occupy Wallstreet gegen die Auswüchse des globalen Kapitalismus, die Wirtschaftskrise, die Umweltkrise den Klimawandel. Das alles sind genug Themen, die es wert wären sich mit ihnen auf internationaler Ebene auseinander zu setzen. Zwischen der ersten Weltmenschenrechtskonferenz in Teheran 1968 und der zweiten in Wien 1993 sind 25 Jahre vergangen. Daher wäre mein Vorschlag das Jahr 2018. Das wären dann 25 Jahre nach Wien. Da sollte man sich fragen: Wie gehen wir mit der Macht von transnationalen Konzernen um? Wie bewerten wir die Globalisierung im Zeichen des Neoliberalismus, in der Menschenrechte immer mehr zurückgedrängt werden. Wie kann man den Nord-Süd-Konflikt in eine konstruktive Zusammenarbeit verwandeln? Was heißt der Klimawandel aus menschenrechtlicher Sicht? Der setzt ja riesige Migrationsbewegungen in Gang. Wie gehen wir überhaupt mit dem ganzen Problem von Xenophobie und Rassismus um? Das alles sind sehr massive Herausforderungen, auf die wir nur zum Teil Antworten haben. Daher wäre die Zeit schon reif, eine Menschenrechtsagenda für das 21. Jahrhundert zu entwickeln.

Man hört ja oft die Befürchtung, dass man so ambitionierte Dokumente, wie die Wiener Erklärung und Aktionsplan heute gar nicht mehr durchbringen würde. Viele Menschenrechtsaktivisten fürchten sich sogar vor Rückschritten, hätten wir jetzt eine neue UN-Konferenz. Sehen Sie das auch so?

STROHAL: Das gleiche haben wir damals vor 20 Jahren auch gesagt. Wer die Vorbereitungen zur Wiener Konferenz miterlebt hat, hat gesehen, dass nach zwei Jahren Regierungsverhandlungen nicht einmal ansatzweise die Konturen eines Schlussdokuments außer Streit gestanden sind. Wir sind nach Wien gekommen mit einem Entwurf für ein Schlussdokument, das fast ausschließlich aus strittigen Passagen und alternativen Formulierungen bestanden hat. Das, was, glaub ich, die Konferenz gerettet hat, war einerseits das öffentliche Auge der Zivilgesellschaft und der Medien. Und andererseits der Umstand, dass keine Regierung für das Scheitern verantwortlich sein wollte. Trotz allem ist der zentrale Beschluss, dass die Vereinten Nationen einen Hochkommissar für Menschenrechte einrichten sollen, erst in der Nacht von Freitag auf Samstag gefallen. Da hätte die Konferenz eigentlich schon zu Ende sein sollen.

Stichwort Zivilgesellschaft. NGOs dürfen ja oft laut ihre Positionen kundtun, man tut als würde man ihnen zuhören, aber ignoriert deren Vorschläge im Endeffekt doch. Wie war das in Wien 1993? Inwiefern sind denn Vorschläge der Zivilgesellschaft in die Abschlusserklärung eingeflossen?

NOWAK: Das ist eine der großen Erfolgsstories der Wiener Weltmenschenrechtskonferenz. Von Beginn an war angedacht, dass NGOs eine große Rolle spielen sollen. Ich, bzw. mein damals neu geschaffenes Ludwig Boltzmann Institut für Menschenrechte ist von Christian Strohal gebeten worden, ob wir nicht den Input der nicht-staatlichen Organisationen irgendwie koordinieren könnten. Es sind dann 3.000 Repräsentanten von mehr als 1.500 Organisationen nach Wien gekommen. Auch aus Ländern des Südens. Mit Hilfe der EU, der Ford Foundation und anderen Sponsoren konnten wir deren Reise- und Aufenthaltskosten finanzieren. Es gab dann ein NGO-Forum im Austria Center. Das heißt, wir waren im selben Gebäude untergebracht, wie die die Regierungsvertreter. Wir waren im Untergeschoss und oben war die richtige Konferenz. Parallel gab es in dieser Woche etwa 400 Veranstaltungen, die von der Zivilgesellschaft organisiert worden waren. Das Ergebnis des NGO-Forums hatte damals großen Einfluss auf die Verhandlungen zur Wiener Erklärung.

STROHAL: Ich vertrete ja die These: Wenn man sich das internationale Menschenrechtssystem anschaut, dann geht darin jedes einzelne Element ursprünglich auf einen Vorschlag der Zivilgesellschaft zurück. Ich glaube, man kann die Rolle der NGOs gar nicht hoch genug einschätzen. Aufgrund der weltgeschichtlichen Situation hat man Anfang der 1990er NGOs sehr verschieden gesehen. Für manche Regierungen waren das feindliche, vermeintlich von politischen Gegnern finanzierte Einrichtungen. Leider sieht man diese Entwicklung heute auch wieder in einigen Teilen der Welt. Für andere waren NGOs ganz wesentliche Partner. Wir als österreichische Gastgeber – und vor allem auch der damalige Außenminister Alois Mock – haben uns sehr bemüht, eine Durchlässigkeit zwischen den beiden Bereichen sicher zu stellen. Wir wollten, dass NGO- und Regierungsvertreter zusammenkommen und auch gemeinsam arbeiten. Das war damals für die Vereinten Nationen sehr unüblich. Noch zwei Jahre später, auf der Frauenkonferenz in Beijing war die NGO-Konferenz am anderen Ende der Stadt. Die wären nicht einmal in die Nähe, geschweige denn hinein gekommen. Die Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft ist, glaube ich, ein wesentlicher Faktor, warum das Wiener Geschehen so produktiv war. Auch wenn das natürlich eine Reihe von Kopfzerbrechen und Schwierigkeiten erzeugt hat.

Was waren denn so die größten Kopfzerbrechen und Schwierigkeiten?

NOWAK: Oh, wenn ich nur daran denke! Wir waren ja auch für die Sicherheit verantwortlich. Aber natürlich konnten wir nicht alle 1.500 Organisationen genau durchscreenen. Die haben sich unter irgendeinem Namen angemeldet und in Wirklichkeit war das der Sendero Luminoso – eine terroristische Guerillabewegung aus Peru. Oder die kurdische Arbeiterpartei PKK. Da gab es dann auch Übergriffe. Außerdem haben wir den Dalai Lama eingeladen. Dagegen hat die chinesische Regierung massiv interveniert. Sie wollten um jeden Preis verhindern, dass er in einem UN-verwalteten Gebäude spricht. Letztendlich hat dann Amnesty International ihr Festzelt auf der Donauinsel angeboten. Das hat ein riesiges Medienecho hervorgerufen. Außenminister Mock hat sich damals sehr dafür stark gemacht, dass der Dalai Lama im Austria Center sprechen darf. Aber da haben sich die Chinesen durchgesetzt.
Eine sehr peinliche Sache war auch das mit Jimmy Carter. Wir hatten ihn extra eingeladen und ihn auch teuer bezahlt, damit er in Wien eine Rede am NGO-Forum hält. Doch dann sind die lateinamerikanischen NGOs alle aufgestanden und haben ihn so ausgebuht, dass er nicht imstande war, zu reden. Ich und mehrere andere haben versucht, da zu beruhigen. Denn Meinungsfreiheit ist ja auch ein wesentlicher Wert bei einer NGO-Konferenz. Carter hat dreimal versucht, zu reden, aber es ist ihm nicht gelungen. Dann ist er wutentbrannt abgezogen.
Es war schon ein ständiger Stress, diesen Haufen von 1.500 sehr unterschiedlichen NGOs irgendwie doch zu koordinieren, dass dann eine gemeinsame Erklärung herausgekommen ist. Aber es war auch ganz lustig. Zum Beispiel diese eigene Dynamik von den indigenen Völkern, die da waren. Die Buntheit des ganzen Geschehens mit Ausstellungen, Filmen und Konzerten. Es war schon eine interessante und schöne Erfahrung.

DL

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