Sozialklauseln in Handelsabkommen: Mehr als ein Feigenblatt?

18 05 2012

SENDUNG: Europa-Journal, Freitag, 18. Mai 2012, 18:20 Uhr, Ö1

Traditionellerweise kümmert sich ja die internationale Handelspolitik relativ wenig um Themen wie Menschenrechte, Arbeitsbedingungen und Umweltschutz. Doch das soll jetzt angeblich anders werden. Seit einigen Jahren verhandelt die EU bilaterale Handelsabkommen mit einzelnen Ländern und Regionen: Zum Beispiel mit Südkorea, Indien, Peru und Kolumbien. In diesen Abkommen sind neuerdings sogenannte Sozial- und Umweltklauseln enthalten. Doch diese sind äußerst umstritten. Insbesondere im Fall Kolumbiens, schließlich gilt die Menschenrechtslage dort als äußerst bedenklich. Können da Sozialklauseln in Handelsverträgen etwas bewirken? Oder sind sie bloß ein Feigenblatt um Kritiker ruhig zu stellen? Mit dieser Frage haben sich Experten und Expertinnen aus Deutschland und Österreich im Rahmen eines Buches auseinandergesetzt.

Ermordung von Gewerkschaftsaktivisten

EU-Südkorea hat den Anfang gemacht. Das Handelsabkommen trat vergangenes Jahr in Kraft. Heuer könnten Peru und Kolumbien folgen. Der Vertrag mit den Andenstaaten ist am Papier fertig, muss aber noch vom Europäischen Parlament genehmigt werden. Und einzelne Fraktionen diskutieren noch heftig, wie sie abstimmen sollen. In Teilen Kolumbiens herrscht Bürgerkrieg, Menschen werden vertrieben, Arbeitsrechte missachtet. Menschenrechtsaktivisten und Gewerkschafter leben gefährlich in Kolumbien.

„Nur wenige Arbeiter engagieren sich bei uns in der Gewerkschaft, denn wir werden ständig verfolgt“, erklärt Nohora Tovar, Vizepräsidentin der kolumbianischen Metallergewerkschaft, „Es gibt Drohungen. Viele Gewerkschaftsführer müssen in andere Städte oder Dörfer flüchten. Ich selbst bin zum Glück noch nie direkt bedroht worden. Aber natürlich lebe ich immer mit der Angst. Du weißt ja nie, wann sie dir etwas antun, nur weil du gerade an einem Protest teilnimmst oder Arbeiter bei einem Streik unterstützt.“ Allein im Jahr 2010 wurden – laut Tovar – 51 Gewerkschaftsaktivisten in Kolumbien ermordet.

Nohora Tovar ist strikt gegen das Freihandelsabkommen mit der EU. Ihre Befürchung: Mehr Konkurrenz durch die Europäer bedeutet noch mehr Ausbeutung von kolumbianischen Arbeitskräften. Und vermutlich auch: mehr Druck auf die Gewerkschaften.

Zahnlos und zahnloser
Das Handelsabkommen mit Peru und Kolumbien enthält ein Sozialkapitel. Dieses sieht vor, dass alle Vertragspartner sich an gewisse Mindeststandards der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) halten müssen. Für die Juristin Karin Lukas ein Schritt in die richtige Richtung: „Das war etwas, das die EU früher nicht gemacht hat. Da wurde auf der einen Seite Handel betrieben und woanders wurden die Interessen von Arbeitnehmern gefördert und Umweltschutz eingefordert. Dass da jetzt eine Verbindung stattfindet, ist schon ein großer Schritt.“

Doch dieser Schritt führe noch nicht ans Ziel, glaubt Karin Lukas. Sie ist Leiterin für den Bereich Wirtschaft und Entwicklung am Ludwig Boltzmann Institut für Menschenrechte. Im Auftrag der Wiener Arbeiterkammer hat sie Sozialnormen in verschiedenen Handelsabkommen weltweit verglichen. Und bei den EU-Abkommen sieht sie noch zahlreiche Schwachstellen. Die Sozialklausel für Peru und Kolumbien sei sogar noch zahnloser ausgefallen als jene für Südkorea.

Für die Arbeitsrechtlerin Reingard Zimmer ist besonders problematisch, dass beim Kolumbien-Abkommen die Zivilgesellschaft ausgeschlossen wird: „Beschwerde einreichen können nur die Vertragspartner“, erklärt sie. Und Vertragspartner sind die europäische Union, Kolumbien und Peru, nicht aber Gewerkschaften aus den beteiligten Ländern oder NGOs. Dabei wären genau das die Akteure, die in der Praxis am ehesten tätig werden, wenn es zu Problemen kommt.

Zuckerbrot und Peitsche
Reingard Zimmer ist Professorin für Arbeitsrecht an der Universität Hamburg. Was aber würde passieren, wenn sich die EU tatsächlich bei der kolumbianischen Regierung über die Ermordung von Gewerkschaftern beschwert. Oder bei Südkorea über die Arbeitsbedingungen in den Technologiefabriken? Hier wären wir schon bei Kritikpunkt Nummer zwei: Sanktionen sind nämlich kaum vorgesehen. „Dieser Mechanismus beruht letztendlich nur auf dem, was wir Naming und Shaming nennen“, erklärt Zimmer, „also es wird konsultiert, dann gibt es ein Expertengremium, die Verletzungen werden untersucht, es gibt Empfehlungen. Doch was passiert, wenn sich dann immer noch nichts verbessert? Nichts.“

Verstöße gegen Sozialklauseln bleiben ohne Folgen. Verstöße gegen Handelsauflagen hingegen werden streng sanktioniert von der EU – bis hin zum Handelsboykott. Europa sollte sich ein Beispiel an den USA und Kanada nehmen, sagt Karin Lukas vom Ludwig Boltzmann Institut für Menschenrechte. Die bestrafen nämlich sehr wohl Verletzungen von Arbeitsrechten und Umweltauflagen. Neben Strafen, gibt es dort aber auch Anreize, erklärt Lukas. Zum Beispiel im Textilabkommen zwischen den USA und Kambodscha. Je mehr die Kombodschaner die Arbeitsbedingungen im Land verbessern, desto mehr Zugang bekommen sie zum amerikanischen Markt. „Das ist eines der wenigen Dinge, die gut funktioniert haben“, so Lukas, „man konnte wirklich im Lauf der Zeit beobachten, dass sich die Arbeitsbedingungen in Kambodscha verbessert haben.“

Süd gegen Süd
Die Regierungen von Entwicklungs- und Schwellenländern halten erwartungsgemäß wenig von derlei Sozialklauseln. Sie wollen sich von Europa gar nichts diktieren lassen. Vor allem Indien ist hier ein harter Verhandlungspartner. Das Argument der Inder: Die EU interessiere sich gar nicht ernsthaft für Menschenrechte, das sei nur ein Vorwand um den Wettbewerbsvorteil Indiens zu untergraben. Die Motive der Europäer seien in der Tat vielfältig, glaubt Karin Lukas. Einerseits habe natürlich der Druck der Zivilgesellschaft einen Rolle gespielt. Jedoch habe die EU natürlich auch Interesse daran, den Vorteil, den Entwicklungsländer durch geringere Arbeits- und Umweltstandards haben, zu minimieren. „Da ist sicherlich nicht nur Altruismus im Spiel, da gibt es auch wirtschaftliche Interessen“, so Lukas.

Zwischen Entwicklungs- bzw. Schwellenländern herrscht ein knallharter Standortwettbewerb: Wer sich nicht um Arbeitsrechte und Umweltschutz kümmert, kann billiger produzieren. Das lockt Investoren an. Die Autoren und Autorinnen des Sammelbandes „Sozialkapitel in Handelsabkommen“ kommen zu dem Schluss: kurzfristig bringe es Wettbewerbsvorteile, wenn man Arbeitsrechte missachtet. Langfristig stärken gute Arbeitsbedingungen aber die industrielle Entwicklung eines Landes.

Entweder oder
Karin Lukas und Astrid Steinkellner haben Alternativ-Vorschläge erarbeitet, wie wirkungsvolle Sozialkapitel in Handelsabkommen ausschauen könnten: „Unser Vorschlag wäre, dass Mindeststandards mit allen Ländern gleich sind. Die Kernarbeitsnormen der ILO – also: keine Kinderarbeit, keine Zwangsarbeit, gewerkschaftliche Organisierung, keine Diskriminierung – sollten in jedem Abkommen umgesetzt werden.“ Und natürlich sind im Alternativvorschlag der Autorinnen auch strenge Sanktionsmöglichkeiten vorgesehen.

Die EU-Parlamentarier stimmen – voraussichtlich im Herbst – über den offiziellen Vertrag ab. Sie dürfen da nur ja oder nein sagen, aber keine Detailänderungen verlangen. Die Hamburger Arbeitsrechtlerin Reingard Zimmer wüsste, wie sie abstimmen würde: „Da habe ich eine ganz deutliche Anwort: mit diesem Nachhaltigkeitskapitel sollte das gesamte Abkommen nicht abgeschlossen und das Kapitel überarbeitet werden.“

Buchtipp:
Christoph Scherrer und Andreas Hänlein (Hgs), „Sozialkapitel in Handelsabkommen. Begründungen und Vorschläge aus juristischer, ökonomischer und politologischer Sicht“, Nomos Verlag

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